SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOSAL AUTO 583 15NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por violación al debido proceso (Salvamento de voto)NULIDAD POR INDEBIDA CONFORMACION DEL CONTRADICTORIO-Sujetos vinculados deben ser determinantes en la vulneración del derecho fundamental (Salvamento de voto)INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO EXCESIVA E INDETERMINADA EN LOS PROCESOS DE TUTELA QUE VERSEN SOBRE EXPLOTACION MINERA-Interés de co-titulares de títulos mineros en el proceso (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS-ReiteraciónReferencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia T-438 de 2015Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas SilvaCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, me separo de la decisión mayoritaria en el asunto de la referencia, por considerar que la Corte Constitucional NO ha debido anular la Sentencia T-438 de 2015. Es innecesaria la integración del contradictorio con el señor Alberto Castro Saldarriaga, en relación con el trámite de la acción de tutela interpuesta por las comunidades indígena Cartama y afrodescendiente ASOJOMAR concretamente, en contra de la Alcaldía Municipal de Marmato, Caldas, la Agencia Nacional de Minería y Minerales Andinos de Occidente S.A., quienes estiman vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la libertad para ejercer profesión u oficio, al mínimo vital y a la consulta previa.Si bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado que la falta o indebida integración del contradictorio es causal específica de nulidad contra providencias de la Corte Constitucional por vulneración grave del derecho fundamental al debido proceso, en la medida que cercene garantías procesales y en especial el derecho de defensa, a la prueba y de contradicción, en el trámite del expediente T- 4.561.330, no se advirtió algún hecho o indicio, de que el señor Alberto Castro Saldarriaga pudiera resultar afectado por la decisión judicial, dada la falta de vinculación al trámite de la tutela, por su participación en el título minero número CHG-081.Sea lo primero advertir que la acción de tutela es una garantía constitucional que le permite a toda persona reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por las autoridades o por cualquier persona. Está regida, entre otros, por los principios de prevalencia del derecho sustancial, eficacia, celeridad e informalidad.Se trata de un mecanismo surgido de la concepción del estado social de derecho que se caracteriza por un procedimiento preferente, sumario, subsidiario y residual cuya función principal es garantizar la aplicación efectiva de la Constitución.Al tratarse de un procedimiento de naturaleza constitucional sui generis para la protección urgente de derechos fundamentales su trámite se caracteriza por la informalidad. En este aspecto, se aleja por completo de las reglas tradicionalmente aplicadas al procedimiento legal y no está sometida a ritualidades procesales que desnaturalicen su vocación efectiva para impartir justicia pronta en casos concretos en los que se encuentren en riesgo o vulneradas las garantías constitucionales. Es por esto que la presentación de la acción, su contestación, sus etapas, pruebas, vinculaciones y demás trámites se caracterizan por no tener el apego estricto a las formalidades procesales. En palabras de esta Corporación:"De acuerdo con el principio de informalidad, la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni fórmulas sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre la búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la invocan. Así por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera verbal en caso de urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no sepa escribir; no se requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el artículo en el que se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que se identifique de manera suficiente cuál es el derecho que se considera amenazado o violado, y se narren los hechos que lo originan. "Su marco normativo está previsto en el Decreto 2591 de 1991 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela" en el que su procedimiento se define como un trámite judicial, específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales establecidos en la ley. A partir de lo anterior, su desarrollo jurisprudencial da cuenta de la inexistencia de rigorismos procesales que impidan la proximidad de los ciudadanos con la Constitución, cuestión que ha sido descrita de manera muy precisa por la doctrina "la tutela se convirtió en un puente entre la realidad y la Constitución que va más allá de un mecanismo jurídico, para constituirse en una fuente material de goce efectivo de derechos. "Es de resaltar, sin embargo, que la Sala Séptima de Revisión practicó pruebas conducentes para determinar los títulos mineros otorgados sobre la mina Villonza, al ordenarle a la Agencia Nacional de Minería informar: "si ha o no otorgado títulos mineros sobre la mina Villonza, ubicada en la parte alta del Cerro El Burro del municipio de Marmato. En caso de ser afirmativa la respuesta anterior, precisar: i) a quién o a quienes se les otorgaron los títulos mineros; ii) cómo fue el proceso de titulación; iii) en caso de tener conocimiento de que en la zona se encuentran asentadas comunidades de especial protección constitucional, qué medidas se tomaron para no vulnerar sus derechos constitucionales fundamentales... ".De la anterior prueba, como se puede apreciar en la providencia atacada, nunca se informó a la Sala que el señor Castro Saldarriaga fuera co-titular del título minero número CHG-081. Todo lo contrario, el 4 de marzo de 2015, el Gerente de Catastro y Registro Minero de la Agencia Nacional de Minería, certificó que "...El título CHG-081 ha tenido una serie de modificaciones a nivel de titularidad minera, es decir trámites de cesión de derechos mineros; sin embargo, se enfatiza que estas modificaciones corresponden al título minero y no a la mina Villonza... "-negrita fuera de texto-.Qué quedaba por hacer, pregunto a la Sala Plena: ¿Un emplazamiento a indeterminados, como en un proceso declarativo común? Esta decisión implicaba abandonar la naturaleza jurídico-constitucional del amparo de los derechos fundamentales.En virtud del principio de oficiosidad del juez, la Sala Séptima de Revisión mediante Auto del 11 de febrero de 2015, decidió vincular al trámite de tutela al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior, al Ministerio del Trabajo, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, CORPOCALDAS.Lo anterior, en el entendido que las anteriores entidades públicas, efectivamente vinculadas, así como la Alcaldía Municipal de Marmato, Caldas, la Agencia Nacional de Minería y Minerales Andinos de Occidente S.A. (accionadas), eran consideradas sujetos pasivos del proceso, es decir, quienes en definitiva debían responder por la vulneración de los derechos fundamentales.Al respecto, es importante preguntarnos: ¿Quién es el responsable directo de adelantar un proceso de consulta previa? Sin duda, la obligación de realizar tal procedimiento recae en el Estado (no en los particulares), concretamente, es la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior quien debe dirigir, en coordinación con las entidades y dependencias correspondientes, los procesos de consulta previa. De igual manera, esta dependencia certifica o no la presencia de comunidades étnicas minoritarias en el área de influencia de la actividad minera, en este caso.En esa medida, para resolver los problemas jurídicos propuestos, a saber: (i) ¿el inicio de las actividades de exploración y explotación de la mina Villonza, puede implementarse sin viabilizar espacios idóneos de consulta previa? y; (ii) ¿hay presencia y afectación de comunidades minoritarias en el área de influencia del proyecto?, no era necesaria la comparecencia al proceso del señor Alberto Castro Saldarriaga, comoquiera que dichas atribuciones no le corresponden a un particular sino a una autoridad administrativa.En tal virtud, resulta incomprensible que, en este caso, la oficiosidad del juez de tutela en la integración pasiva del contradictorio se predique con un criterio tan estricto toda vez que, mutatis mutandis, cualquier persona natural, con capacidad legal, podría ser eventual cesionario de un título minero y, por ello, tendría entonces interés legítimo en las resultas del proceso.En suma, no considero primordial la vinculación de todos los co-titulares mineros minoritarios en tanto resulta una integración del contradictorio excesiva e indeterminada en los procesos de tutela que versen sobre explotación minera. Adicionalmente, como se dijo, los problemas jurídicos planteados, los fundamentos fácticos, jurídicos y las pretensiones de los accionantes, no señalaban a los co-titulares minoritarios del título minero como determinantes de la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, como quiera que estos no representan una amenaza real y decisiva frente al ejercicio y goce del derecho.Si bien, la suspensión inmediata de las actividades de explotación minera en Villonza, municipio de Marmato, Departamento de Caldas, era la única orden de la Sentencia T-438 de 2015 susceptible de afectar indirectamente los intereses económicos de terceros no vinculados al proceso, era la consecuencia jurídica previsible ante el amparo del derecho fundamental a la consulta previa.Como es de público conocimiento, en la mayoría de precedentes sobre consulta previa, en los cuales se comprueba una vulneración del derecho fundamental, la Corte ha ordenado ante la gravedad de las problemáticas estudiadas, la suspensión de los proyectos u obras que tienen la potencialidad de afectar o que han afectado territorios de comunidades étnicas hasta que se garantice el derecho a la consulta previa, y no por ello ha dispuesto la vinculación de todo aquel que directa o indirectamente pueda tener interés en las resultas de la tutela, dado el supremo valor que con la misma se protege.De ahí que, el solicitante ha debido soportar la suspensión temporal de la actividad hasta tanto se adelantara el proceso de consulta previa, máxime si dicha medida ponía en riesgo no solo sus derechos sino otros de mayor relevancia constitucional (Convenio 169 OIT), relacionados con las comunidades tribales accionantes.En mi entender, era posible decidir sin la integración al contradictorio con el señor Alberto Castro Saldarriaga por cuanto: (i) la Sala Séptima de Revisión decretó oficiosamente pruebas para conocer la titularidad de los títulos mineros, sin embargo, no se advirtió por ninguna entidad que el solicitante fuera uno de ellos; (ii) la titularidad de los títulos mineros puede ser cedida mediante contrato, de conformidad con la Ley 685 de 2001 y el Decreto 2655 de 1988, esto dificulta la identificación de todos los co-titulares minoritarios, posiblemente afectados con la decisión, y; (iii) los precedentes obligatorios de la Corte Constitucional indican que tras la conculcación del derecho fundamental a la consulta previa deviene la suspensión del proyecto, obra o actividad, motivo por el cual, el derecho de propiedad cede ante la protección especial de minorías étnicas, que no implica desconocimiento de los derechos de propiedad o titularidad.Adicionalmente, la providencia que invalidó la protección iusfundamental desconoce que el derecho al debido proceso también contempla la primacía del derecho sustancial ante el formal (Art. 228 CP.) y que desde el 10 de diciembre de 2015, hasta el momento en que la Sala Plena profiera una decisión similar a la anulada, las comunidades étnicas minoritarias se encontrarían desamparadas por cuanto la acción de tutela fue declarada improcedente por los jueces de instancia. ¿Qué perjuicio concreto, real y actual pudo haber causado, en cambio, la Sentencia T-438 de 2015 al señor Alberto Castro Saldarriaga, en cuanto ordenaba, entre otros amparos, una consulta previa en favor de unas comunidades tribales? Resulta paradójico entonces, que la Sala Plena haya privilegiado el ritualismo procesal, por falta de vinculación de algunos terceros minoritarios e indeterminados, frente a la protección inmediata del derecho fundamental a la consulta previa de dos comunidades étnicas vulnerables (indígena Cártama y afrodescendiente ASOJOMAR), dedicadas a la minería artesanal e informal en la mina Villonza, localizada en la parte alta del Cerro El Burro del municipio de Marmato,Caldas.Una perspectiva constitucional, en el trámite de las acciones de tutela, lleva a interpretar que el eventual derecho de los terceros co-titulares de títulos mineros debe armonizarse con la protección a las minorías étnicas, el principio de informalidad y la prevalencia de lo sustancial sobre lo meramente formal que rige en los procesos de tutela.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado ---pies de página--- Sentencias C-418 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-891 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-769 de 2009, M.P. Nilson Pinilla; C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras. En su artículo 1º el Decreto 933 de 2013 define: “La minería tradicional es aquella que se ha ejercido desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, en un área específica en forma continua o discontinua, por personas naturales o grupos de personas naturales o asociaciones sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, en yacimientos minerales de propiedad del Estado y que, por las características socioeconómicas de estas y la ubicación del yacimiento, constituyen para dichas comunidades la principal fuente de manutención y generación de ingresos, además de considerarse una fuente de abastecimiento regional de los minerales extraídos. Esta minería es también informal y puede ser objeto de procesos de formalización a los que hacen referencia los artículos 31 y 257 de la Ley 685 de 2001, así como los programas de que trata el Capítulo XXIV de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas. Por lo anterior, se entiende que la minería tradicional es una especie de la minería informal”. La incidentante recuerda que en la sentencia C-366 de 2011, mediante la cual se declaró inexequible la ley 1382 de 2010, se analizó la procedencia de la consulta previa y que a través de la sentencia T-547 de 2010, se estableció la necesidad de consulta previa a las comunidades de la Sierra Nevada de Santa Marta por tratarse de un territorio ancestral donde se llevaban a cabo prácticas culturales. En este aparte se adopta la compilación de reglas sobre requisitos para la procedencia excepcional de la declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional y que han sido desarrolladas y aplicadas reiteradamente, teniendo en cuenta en esta oportunidad la redacción consignada sobre el punto en el auto 536 del 19 de noviembre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Acerca de la declaratoria oficiosa de nulidad de las sentencias, Cfr. Corte Constitucional, Auto 050 00 y 062
00. La doctrina sobre la nulidad de las sentencias de revisión puede consultarse, entre otros, en los Autos 031A de 2002 M.P., 002A, 063 de 2004 y 131 de 2004, 008 de 2005 y 042 de 2005. La clasificación utilizada en esta providencia está contenida en el Auto 063
04. Corte Constitucional, auto del 22 de junio de 1995. Corte Constitucional, auto A-031a de 2002. Ibídem. Auto 031A de 2002. Cfr. Corte Constitucional, Auto 008
05. Esta regla fue reiterada en el Auto 183
07. Cfr. Corte Constitucional, Autos 031A 02 y 063
04. El saneamiento de las nulidades no alegadas oportunamente fue sustentado por la Corte al afirmar que “i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma”. Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A
02. Una explicación ampliada de los fundamentos de este requisito puede encontrarse en los Autos del 13 de febrero de 2002, y del 20 de febrero del mismo año, M.P. Jaime Araujo Rentería. Cfr. Auto 031 A
02. Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que “[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas’.” (Auto de 30 de abril de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002). Cfr. Auto 062 de 2000 MP. José Gregorio Hernández Galindo. Cfr. Auto 091 de 2000 MP. Antonio Barrera Carbonell. Cfr. Auto 022 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero. Cfr. Auto 082 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Auto de 30 de abril de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002). Cfr. Corte Constitucional, Auto 031 A
02. Fundamentos jurídicos 13 a
20. Cfr. Sentencia C-040 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Llynet, y Auto A-414A de 2015, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. Auto del 13 de marzo de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia T-461 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia C-617 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-799 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería Auto 107 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Jaime Córdoba Triviño Sala Cuarta de Revisión, Autos del 4 y 11 de septiembre de 2003. Ver entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, T-424 de 2002, MP. Álvaro Tafur Galvis, en la que la Corte vinculó en la etapa de revisión al Instituto de Seguros Sociales, al tener en cuenta la avanzada edad del actor, su estado de salud y que llevaba esperando el reconocimiento de su pensión desde hacía casi 3 años; T-272 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, en la que se vinculó a la Secretaría de Educación del Casanare, a la Gobernación del Casanare y a la Empresa de Energía de Boyacá, ante la avanzada edad del actor (77 años) y el hecho de que llevaba esperando más de 2 años por el reconocimiento de la pensión de vejez. Ver entre otros, el fallo T-426 de 2001, MP: Clara Inés Vargas Hernández, en el que la Corte Constitucional vinculó en la etapa de revisión al Ministerio de Hacienda, por tratarse de una mujer cabeza de familia, que tenía a su cargo el cuidado de un hijo con diabetes, no contaba con otro ingreso y llevaba esperando el reconocimiento de su pensión más de dos años; Ver entre otras, la sentencia T-603 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la etapa de revisión, teniendo en cuenta la edad del actor (68 años), su grave situación económica y el hecho de que llevaba 7 años esperando el reconocimiento de su pensión Ver entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional T-1044 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, donde la Corte vinculó en la etapa de revisión al Instituto de Seguros Sociales para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente de una viuda de la tercera edad, que llevaba esperando tres años por el reconocimiento de su pensión, que era el único ingreso familiar; T-687 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte vinculó en la etapa de revisión al Municipio de San Gil, en el caso del reconocimiento de una pensión de una persona de la tercera edad, que no tenía otro ingreso familiar y llevaba esperando el reconocimiento de su pensión más de dos años. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal. Tomo
I. Teoría General del Proceso. Bogotá: Editorial ABC, 1981. pp. 357 Ibídem. pp.
333. Ibídem pp.
359. Ibídem pp.
362. Cfr. Supra “3.3.2. Presupuestos formales de procedencia.” Atendiendo las diligencias previas que adelantó el magistrado ponente para obtener la información del Juzgado Penal del Circuito de Riosucio – Caldas, soportado en la verificación de las planillas de correo remitidas para esos efectos y en la certificación expedida por la empresa de correo visibles a folios 116, 117 y 129 del respectivo cuaderno de nulidad, la solicitud presentada por Minerales Andinos de Occidente S.A., se presentó en oportunidad ya que la notificación de la sentencia se realizó el 4 de septiembre de 2015, y el escrito de nulidad se radicó el día 9 del mismo mes y año, es decir, dentro de los tres (3) días previstos para llevar a cabo dicha proposición de nulidad. Folios 116, 117 y 132 del cuaderno de la solicitud de nulidad de Minerales Andinos de Occidente S.A. Folios 116, 117 y 132 del mismo cuaderno de solicitud de nulidad. Folios 5 a 21 del cuaderno de nulidad solicitada por Alberto Castro Saldarriaga. Cfr. Autos A-234 de 2006, A-113 de 2012 y A-536 de 2015. La Ley 66 de 1946, "por la cual se dictan unas disposiciones sobre las minas de Marmato ", en su artículo 2o consagra que "la zona alta continuará rigiéndose por el sistema actual de pequeños contratos o permisos de explotación, celebrados por el Director de las minas de Marmato, cuya duración será la fijada por mutuo acuerdo entre el Director de las minas y los contratistas", y en su artículo 4o manifiesta que "el Gobierno procederá a contratar la explotación de la zona baja B, mediante un contrato. El término de duración será de 20 años prorrogables por 10 más". Minerales Andinos de Occidente S.A., Alberto Castro Saldarriaga, y la Agencia Nacional de Minería; así como el escrito de coadyuvancia presentado por el Ministerio de Minas y Energía. La Ley 66 de 1946, "por la cual se dictan unas disposiciones sobre las mismas de Marmato", en su artículo 2o consagra que "la zona alta continuará rigiéndose por el sistema actual de pequeños contratos o permisos de explotación, celebrados por el Director de las minas de Marmato, cuya duración será la fijada por mutuo acuerdo entre el Director de las minas y los contratistas", y en su artículo 4o manifiesta que "el Gobierno procederá a contratar la explotación de la zona baja B, mediante un contrato. El término de duración será de 20 años prorrogables por 10 más. Auto 022 1999, C-040 02, Auto 414A-15, Auto 055 97, Auto 536 15, entre otros. Decreto 2591 de 1991 Artículo
14. Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno. Decreto 2591 de 1991. Sentencia T-317 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Manuel José Cepeda Espinoza, Polémicas Constitucionales, Editorial Legis 2010. Ver folios 223-263 del cuaderno
1. Según el